A
politikai diskurzusok egyik legfontosabb gócpontja a választási kampányidőszak.
Az ezzel kapcsolatos európai standardokat az Európa Tanács és a Velencei
Bizottság állásfoglalásai alapján tekintjük át.[1]
A kampányidőszak
funkcionális megközelítése. A kampányidőszak funkciója, hogy a választásokat
előkészítse. Az állampolgárok tájékozott döntését tűzhetjük ki célul, annak
érdekében, hogy a népszuverenitás közvetlen megnyilvánulása, a közvetett hatalomgyakorlásra
való felhatalmazás „minőségi” eredményre vezessen. Ebben a dimenzióban a
választók befolyásolására irányuló tevékenyéget vizsgáljuk, amely több formát
is ölthet, célja pedig az egyszerű részvételre buzdítástól kezdve, a negatív
(kire ne szavazz) kampánytól a pozitívig (az információk terjesztéséig) széles
spektrumon mozog.
A szereplők funkcióinak
vizsgálata.
A kampánynak legalább négy főszereplője van: a kampányoló jelöltek/szervezetek,
a választók, a média és a szabályozó-szervező-bíráskodó állami szervek. A
jelöltek versengenek a megszerezhető közhatalmi pozíciókért, ennek érdekében
információkat versenyeztetnek, programjaikat terjesztik, a többi vetélytársat
kritizálják, ellenőrzik. Tevékenységük összetett, befolyásolják a választói
magatartást, a népakarat „kialakításában” és „kinyilvánításában” is
közreműködnek. A választók részvételükkel (gyűléseken, aktivistaként, stb.) már
a kampányidőszakban is befolyásolják a versengést. A média szerepe, hogy a
versengők és a választók között információs csatornát teremtsen, ugyanakkor
beszámolóival kritikai-ellenőrző szerepet is játszhat. Továbbítja a választási
üzeneteket, és a közélet eseményeinek, üzeneteinek feldolgozását (értelmezését,
ellenőrzését) egyaránt elvégzi. Az állami szervek szabályozó tevékenységükkel
felállítják a versengés szabályait, szabályozzák a szereplők jogait és
kötelezettségeit, döntéseket hoznak a jogorvoslati eljárásokban.
A szereplők
jogai.
A négy főszereplő a fentebb leírt funkcióikat megfelelően támogató jogokat kell
bírjon, valamint azok sérelme esetén hatékony jogorvoslatot kell biztosítani.
Az állami szervek jogállását most nem érintve, a fő kihívás, hogy a jogi
szabályozási környezet biztosítsa a választók jogát az információhoz jutáshoz
(a választási alternatívák megismeréséhez), a jelöltek jogát az információk
terjesztéséhez, és a média jogát, hogy ezekhez felületet biztosítson, mindezekről
beszámoljon. A jelöltek és szervezeteik esélyegyenlőséghez való jogát[2] a
politikai diskurzusban való egyenlő részvételhez, a médiafelületekhez való
hozzájutáshoz, információk-vélemények közléséhez való jog szabályozása
biztosíthatja.
A
választási kampányok során a választók és a jelöltek jogait egyaránt szolgáló
médiatevékenyég vizsgálata során az Európa Tanács miniszteri bizottságának CM/Rec(2007)15
ajánlásának szempontjait generálisan teljes körűnek és témánk szempontjából
kiválóan alkalmazhatónak tartom.[8] Egyúttal
előrebocsátom, hogy a kampányszabályozásnak a plakátolásra[9],
személyes marketingre és választási gyűlésekre vonatkozó részeit nem vizsgálom.
A
miniszteri bizottság ajánlása alapelvként a közszolgálati média információs
társadalomban betöltött jelentőségét és függetlenségét, a tisztességes és
kiegyensúyozott beszámolók biztosítását, a több rétegű szabályozást, a
véleménynyilvánítás szabadságát és a szabad és demokratikus választások
szolgálatát fogalmazta meg. A média fogalmát kiterjesztette a nyomtatott
sajtóra, valamint a klasszikusokon túl az új, nem-lineáris és on-line
médiaszolgáltatásokra is. A televízió és rádió szerepét azonban még kiemelten
kezeli, hangsúlyozza ezen médium-típusok különös felelősségét és szerepét, hogy
a vélemények pluralitását megjelenítő, azt biztosító szabályozás jöjjön létre.
A
választási kampányokkal kapcsolatban a megfelelő, kiegyensúlyozott tájékoztatás
kötelezettségét – a szerkesztői szabadság egyidejű tiszteletben tartásával –
előírhatónak véli mind az állami (közszolgálati), mind a magántulajdonban levő
médiára.
Az
ajánlás általános alkalmazási elvei között foglalkozik a sajtó széles
értelemben vett szabadságával. A részletkérdések – mintegy alapozásként
elvégzett – áttekintésén túl ezek alapján nem végzek összehasonlító elemzést,
lévén az a tanulmány tárgyához csak közvetetten kapcsolódik.
Az
ajánlás tehát kiindulópontként fogalmazza meg elvárásait a sajtó-média
függetlenségének és tisztességes tájékoztatásának területén:
a)
Az
újságírókat az állami hatóságok ne zaklassák, ne törekdejenek a választási
eredmények befolyásolására az újságírókra gyakorolt nyomás révén. Hasonlóképpen
ne akadályozzák a szabad újságírói és szerkesztői munkát.
b)
Az
állami tulajdonban levő médiumok tekintetében a tisztességes, elfogulatlan,
kiegyensúlyozott tájékoztatás feltételeit és garanciáit megfelelő eszközökkel
biztosítsák az államok. Ha az állami tulajdonú média befogad fizetett politikai
hirdetéseket, biztosítani kell, hogy a hirdetők egyenlő feltételekkel kapják
ezt a lehetőséget.
c)
Bátorítanak
minden médiaszolgáltatót, hogy dolgozzák ki a szakmai és etikai standardokat a
választási kampányokról szóló megfelelő tájékoztatás érdekében.
d)
A
médiaszabályozás biztosítsa, hogy a politikai jellegű hirdetések, mint olyanok
jól felismerhetőek legyenek a műsorfolyamban.[10]
Amennyiben politikusok vagy pártok médiatulajdonosként lépnek fel, ez a tény
nyilvánvaló legyen a közvélemény számára.
e)
A
kampányidőszakok rövidségére tekintettel fontos, hogy a válaszadásra vagy más
jogorvoslathoz való jog megfelelő időn belül gyakorolható legyen.
f)
A
napi hírek és híradó-műsorok szerkesztése során biztosítani kell a
kiegyensúlyozott tájékoztatást. Ebbe bele kell érteni a több szereplési
lehetőséget élvező állami szerveket, valamint az elv alkalmazandó a
vitaműsorokra, interjúkra is.
g)
Az
ajánlás megfontolásra javasolja, hogy a választás napját megelőző napon
kampánycsend legyen („day of reflection”),
amelyben a politikai hirdetésektől megkímélt választók felkészülnek a
döntésükre.[11]
A
választási kampányok médiafelületeit tekintve, az ajánlás főbb pontjai nyomán megvizsgáljuk
a jelölteknek és jelölőszervezeteknek felkínált ingyenes műsoridő, a fizetett
politikai hirdetések és a közvélemény-kutatások közzétételének szabályozását.
A
vizsgált országok kampány- és médiaszabályozása alapjaiban biztosítja, hogy a
tömegkommunikációs felületek a kampányban rendelkezésre álljanak. Alapvető
funkcióként határozhatjuk meg a polgárok információhoz jutásának támogatását és
a jelöltek véleményének szabad kinyilvánítását.[12]
Ingyenes
műsoridő a kampányban
Az
Európa Tanács megfontolásra ajánlja, hogy a közszolgálati média ingyenes
műsoridőt kínáljon fel a kampányidőszakban a jelölteknek/pártoknak.
Az
ingyenesség (ami tulajdonképpen a kampányfinanszírozás egy formája) segítheti a
kis vagy új pártok megjelenését a médiában, véleményük becsatornázását a
demokratikus diskurzusba. A demokratikus folyamatok egyébként is csorbát
szenvednek, ha döntően a kampányolásra fordítható pénztőke határozza meg a
választás kimenetelét (ld. még alább). A vizsgált államok közül egyedül
Bulgáriában nem biztosított az ingyenes médiafelület kampányolás céljára,
amelyet a nemzetközi megfigyelők nehezményeztek is.[13] A
választási kampány kezdetén és végén ugyanakkor a választási törvény pártonként
és jelölőszervezetenként 1-1 perces hirdetési lehetőséget ír elő a közmédiában
(142.1§).
Természetesen
a véges terjedelmű műsoridő felosztása és hozzáférhetővé tétele tisztességes és
nem-diszkriminatív módon kell, hogy történjen, transzparens és objektív
kritériumok alkalmazásával. A cseh választási törvény előírja, hogy a
kampányidőszakban az egyes hirdetések konkrét sugárzási idejét sorsolással kell
meghatározni (16.§ (4) bek.).
A
választási kampány- és médiaszabályozások általában a közszolgálati (állami)
csatornákon biztosítják az ingyenes műsoridőt.[14]
Magyarországon
a politikai reklámok szabályozása az Alaptörvény két, 2013-ban elfogadott
módosítása és az azt végrehajtó új választási eljárási törvény miatt újabban
több fordulatot vett (Alaptv. IX. cikk (3) bek., Ve. 147.§ skk.). Előbb az
alkotmányos szabály előírta, hogy politikai reklámot csak ingyenesen lehet
közzétenni, illetve a közszolgálati műsorszolgáltatásra szorította volna az
országos listát állító szervezetek hirdetéseit. Később, a közszolgálati médiára
való korlátozást megszüntette az alkotmányozó. A magyar Alkotmánybíróság és a
Velencei Bizottság az első megoldásban foglalt tilalmat kritizálta, mivel a
kereskedelmi adók és azok fizetett reklámidejének a kiszorítása a nagyobb
pártok kampány-eszköztárából azzal jár, hogy az ellenzék lehetőségeit
csökkentik egy olyan környezetben, amelyben a kormány természetszerűen többet
szerepelhet a híradásokban. A magyar AB kifejtette, hogy a nézők legnagyobb
köréhez eljutó kereskedelmi médiumok kitiltása alkotmányellenesen (indokolatlanul)
korlátozza a választók információhoz való jogát is, nemcsak a választási
politikai véleményszabadságot.[15]
Az új megoldásnak megfelelő választási eljárási szabályokat csak 2013 végén
fogadta el az Országgyűlés, a Ve. új 147. és 147/A–147/F.§-ai szabályozzák a
köz- és magánmédia kötelezettségeit a politikai reklámok közzétételére. Ilyen
kötelezettség, hogy a kereskedelmi médiaszolgáltatók és a sajtótermékek is
kötelesek határidőig bejelenteni hirdetési szándékukat és árjegyzéküket,
különben nem tehetnek közzé kampányreklámokat. A közszolgálati csatornáknak 600
percben kell ingyenes felületet biztosítani, amelyet a Nemzeti Választási
Bizottság oszt fel.[16] A
megoldás praktikus kritikája, hogy a kereskedelmi szolgáltatók számára ugyan
nem tiltott a kampányanyagok közzététele, ám az ingyenes hirdetési felület
felajánlását gazdasági ellenérdekeltség korlátozza.
Fizetett
politikai hirdetések
A
fizetett politikai hirdetések gyakorlati értelme nem egyszerűen az, hogy a
pártok a tömegkommunikációs eszközök révén hatékonyabban tudják a választói
akaratot befolyásolni. A médiafelületeken a pénzért történő reklámidő-vásárlás
azt is biztosítja, hogy az ellenzéki pártok hozzájuthatnak a műsoridőhöz. A
politikai jellegű műsorokban ugyanis a kormány és kormányoldali pártok
szereplése sokkal könnyebb a közpolitikai döntések és közéleti események
természete révén.[17]
Ezt egyrészt a kiegyenúlyozottság szerkesztési elve, másrészt az ellenzék
médiához való egyéb hozzájutása tudja kompenzálni.[18] (Ne
feledjük, hogy az ingyenes műsoridő az állami médiában áll rendelkezésre!)
Az
Európa Tanács ajánlása szerint azon országokban, ahol a pártok és jelöltek
reklámfelületet vásárolhatnak választási kampány céljából, a szabályozásnak
biztosítania kell, hogy a jelöltek-pártok azonos feltételekkel és díjakkal tehessék
ezt. Ennek ellenőrzött keretek között tartása érdekében az állami szabályozások
különféle bejelentési kötelezettségeket írnak elő (a választási bizottság vagy
a számvevőszék irányában).[19]
A
műsorszolgáltatók – áll az Európa Tanács ajánlásában – nem tartoz(hat)nak
felelősséggel a politikai hirdetések tartalmáért.[20]
Az
államok megfontolhatják, hogy korlátozzák a jelöltek által vásárolható
reklámidőt. Ezt teszi meg a szlovák parlamenti választási törvény, amikor kimondja,
hogy a magánszolgáltatók legfeljebb 10 órát használhatnak politikai hirdetési
felületként, és egy jelölő szervezet vagy koalíció legfeljebb 30 percet kaphat.[21] Kedvezmény
a kereskedelmi műsorszolgáltatóknak, hogy ezen hirdetési időt nem kell
beleszámítaniuk az amúgy korlátozott időtartamú (nem politikai) reklámidejükbe.[22] A
román választási törvény (38.§) előírja, hogy a kereskedelmi adók által a
választásban versengők részére bocsátott műsoridőnek „arányban” kell állnia a
közmédia „gyakorlatával”. Erős kritikaként fogalmazódott meg a bulgáriai
választásokkal kapcsolatban, hogy a fizetett hirdetések nem korlátozottak
időben, így kevés tőkeerős jelölt uralja a kampányfelületeket.[23]
Érthető,
a kampányfelületek elhatárolásával kapcsolatos követelmény, hogy politikai
reklámokban a hírműsorok vezetői, ismert bemondói[24]
ne szerepeljenek.
Közvéleménykutatások
A
médiaszabályozástól elvárható az Európa Tanács szerint, hogy biztosítsa a
közvéleménykutatások eredményeinek közzétételével kapcsolatban, hogy a
közvélemény tájékoztatást kapjon ne csak a közvélemény állapotáról, hanem magáról
a felmérésről is. Így a közzétett eredmények megítélését, azok helyükön való
kezelését segítő tényeket tegye közzé: a kutatás megrendelőjét, a közvélemény-kutató
szervezet nevét és módszertanát, a minta-jelleget, és a felmérés készítése
időtartamát. Az ET felhívja a figyelmet, hogy közvélemény-kutatások
közzétételének megtiltása a választás napján és az azt megelőző (közeli)
napokban a véleménynyilvánítás szabadságának ECHR 10. cikke alapján, az ECtHR
értelmezése szerinti tartalommal vizsgálandó.
Meg
lehet fontolni, hogy a közvéleménykutatások nemcsak a választók informálására,
hanem a választói akarat befolyásolására is alkalmasak. A választás napján
mindezek agitatív funkciót is betölthetnek, ezért teljes szabadságuk nem is
terjedt el.
Az
exit poll eredményekre is a véleményszabadságon alapuló korlátozási teszt
érvényes, nyilvánosságra hozataluk az urnazárásig tiltható. Ennek megfelelően,
a választás napján érvényes közzétételi tilalomról rendelkezik a lett, a
lengyel, a szlovák, és a román kampányszabályozás. A cseh választási törvény a
választást megelőző 3 napban, Bulgáriában a választás előtti 24 órában tiltott
ezek közzététele. Szlovénia tekinthető a vizsgált régióban a legszigorúbbnak, a
választás napja előtti 7 napos tilalommal.
Magyarországon
azonban mind a 8 napos [6/2007. (II. 27.) AB hat.], mind a 6 napos tiltás [1/2013.
(I. 7.) AB hat.] alkotmányellenesnek találtatott, így a jelenlegi törvény
szerint csak a választás napján áll a tilalom (Ve. 150.§). Az AB szerint ugyanis
a kampányban megvalósuló információáramlás, és „a közvélemény-kutatás
eredményeinek nyilvánosságra hozatali korlátozása a demokratikus közvélemény
kialakulásához elengedhetetlen információszabadság alapjogával, azon belül a
választópolgárok tájékozódáshoz való jogával is szoros összefüggésben áll.”
Ezen kiemelten védett alapjog korlátozását az AB ugyan indokolhatónak,
szükségesnek, ámde aránytalannak tartotta. Arra az AB a választ nem adta meg
viszont, hogy hány nap tilalom lenne az alkotmányosan még elviselhető. A
Velencei Bizottság Moldova 10 és Ukrajna 15 napos tilalmát minősítette
túlságosan hosszúnak, s javasolt rövidítést.[25]
Egyes
országok a közvéleménykutató cégek, vagy a közvéleménykutatási tevékenység engedélyeztetését-akkreditálását
is előírják (Bulgária, Románia).
A
kiegyensúlyozottság kísérlete
A
műsorszolgáltatók nemcsak politikai hirdetéseket sugároznak a
kampányidőszakban, hanem beszámolókat, hírműsorokat is készítenek a
kampányeseményekről, valamint vitafórumokat rendezhetnek. Ezek szerkesztési
elvei között tárgyalhatjuk – bár az egész kampányt és választási
médiajelenlétet meghatározza – a kiegyensúlyozottság elvét. Noha általában a
választási és médiaszabályozás rendre tartalmazza ezen elvet, a Velencei
Bizottság felhívja rá a figyelmet, hogy több országban mind a köz-, mind a
magán média egyaránt megsértette az egyenlő hozzáférés jogát.[26]
Támogatható
gyakorlat, hogy a releváns pártoknak azonos felületet kínálnak, avagy
éppenséggel egyszerre vannak jelen a képernyőn (vitaműsorokban, átfogó
kampánytudósításokban).
A
lengyel választási kódex (120. cikk) szerint egyenlő esélyeket kell biztosítani
az álláspontok kifejtésére a köztévé és -rádió által biztosított vitákban. Ezen
viták időtartama az ingyenes reklámidőn felül jár a pártoknak-jelölteknek.
Bulgária
választási kódexe (139. cikk) részletesebb szabályokat ad: eszerint a közmédia
politikai kampány-vitáinak részleteit az állami csatornák főigazgatója és a
pártok képviselői között létrejött megállapodás rendezi. Érdekes, hogy ezt jóvá
kell hagynia a központi választási bizottságnak, s meg kell küldeni az állami
számvevőszéknek is. A törvény szerint a közmédiumoknak legalább 3 alkalommal
kell vitaműsort biztosítaniuk, összesen legalább 180 perc terjedelemben. Ennek
az időkeretnek legalább (!) a felét a parlamenti pártok, a fennmaradó részt a
parlamenten kívüli pártok kapják.
Szlovéniában
az állami média kampányműsor-idejének egy harmadát a parlamenten kívüli pártok
számára kell fenntartani (az állami rádió és televízió tv. 12.3§).
A kis pártok
természetszerűleg hátrányban érezhetik magukat a műsoridő felosztását illetően.
A szerkesztési eljárásokat több országban is komoly kritikával illették, egyes
pártok mellőzése miatt.[27]
[1] CDL-AD(2007)022 – Opinion on Proposed Changes to
Recommendation R(99)15 on Media Coverage of Election Campaigns; CDL-AD(2009)031 - Guidelines on Media Analyis During Election Observation Missions;
Recommendation No. R (99) 15, majd a technológiai fejlődés és egyéb szempontok
miatt helyébe lépő Recommendation CM/Rec(2007)15 – on measures concerning media coverage of election campaigns.
[2] Ennek materiális hátterét,
többek között a kampányfinanszírozást nem vizsgálom.
[3] A Riigikogu választásáról szóló
törvény (2002) 28.§
[4] A Saeima választásáról szóló
törvény (2006) 11.§
[5] A Sejm és a Szenátus tagjainak
választásáról szóló törvény (2001) 144. és 142.§.
[6] 2008. március 13-án elfogadott
35. törvény a Képviselőház és a Szenátus választásáról, 29.§
[7] Krasnov and Skuratov v. Russia,
no. 17864/04 and 21396/04,
2007. július 19-i ítélet, 50-51. és 62.
[8] Recommendation CM/Rec(2007)15 of
the Committee of Ministers to member states on measures concerning media
coverage of election campaigns.
[9] Megemlíthető a 2014. évi magyar
választási kampányból a 3036/2014.
(III. 13.) AB végzéssel és a Kúria ezzel ellentétes, Kvk.III.37.355/2014/3.
számú határozatával érintett plakátolási eset. (A közutak melleti reklámok
korlátozásáról szóló kormányrendelet korlátozhatja-e a választási eljárásban
engedélyezett plakátolást a villanyoszlopokon?)
[10] Ld. szlovák vál.tv. 24.3§, román
vál. tv. 38.4§
[11] A választás napja a kampánycsend
napja Észtországban. Nem országos, csak a választás lebonyolítására szolgáló
helyiségek közvetlen közelében tilos kampányolni a választás napján
Csehországban és Magyarországon (Ve. 143.§), hazánkban továbbá a választás
napján nem lehet politikai reklámot közzétenni (Ve. 147.§ (4a) bek.). A
választást megelőző napon is kampánycsend van: Lettország, Litvánia,
Lengyelország, Románia, Bulgária, Horvátország, Szlovénia. Nincs kampánycsend
Szlovákiában, a közvéleménykutatási eredményeket azonban nem lehet közzétenni a
szavazás napján (vál. tv. 24.§).
[12] „A médiának a közvélemény befolyásolásában
különösen nagy szerepe van és különösen fontos az, hogy a választási kampányok
időszakában a műsorszolgáltatás keretében érvényesülhessen a
véleménynyilvánítás szabadságának, valamint a közérdekű adatok megismerésének
joga.” 60/2003. (XI.26.) AB hat. Ld. még: CDL-EL(2013)006, 117.
[13] A Velencei bizottág és az
OSCE/ODIHR véleménye a választási kódexről, CDL-AD(2011)013, p. 43. A fizetési
kötelezettséget a törvény 147. cikke írja elő, amely csak az elnökválasztási
kampányban enged kivételt.
[14] Ld. Lettország (kampánytv 3-5.
cikk skk.), Litvánia (vál. tv. 51.§), Lengyelország (választási kódex, 117.
skk. cikk), Csehország (vál. tv. 16.§ (4) bek.), Románia (vál.tv. 38.§ (1)
bek.), Szlovénia (az állami rádió és televízió tv. 12.§ (1) bek.), Horvátország
(kampány tv. 2. cikk).
[15] 1/2013. (I.7.) AB határozat,
93-100. az új választási eljárási törvény 151.§-át semmisítette meg, s az
Alaptörvénybe foglalt szabály erre a döntésre volt reakció. A Velencei
Bizottság ez utóbbit véleményezte (CDL-AD(2013)012, 37-47.), kifejtve, hogy a
kormány európai országokból hozott példái nem jelentenek megfelelő igazolást a
tilalomhoz.
[16] Ld. a Nemzeti Választási
Bizottság 527/2014. számú határozat. A törvény értelmében egyébként a 600
percből 130 perc a nemzetiségi országos listákra jut.
[17] CDL-AD(2009)031, 54. A litván
parlamenti választási törvény kifejezetten tiltja, hogy bárki a hivatalos
pozícióját a kampányban előnyszerzésre használja (54. cikk).
[18] CDL-AD(2013)012, 45.
[19] Lett kampánytv. 7. cikk (2) bek.,
bolgár választási kódex, 138. cikk, magyar Ve. 148.§. Ld. még a 2/2014. NVB
iránymutatást a politikai hirdetés és politikai reklám közzétételéről.
[20] Ld. lengyel parlamenti vál. tv.
186.1§, cseh vál. tv. 16.4§
[21] Ld. szlovák vál. tv. 24.3§
[22] Ld. lengyel parlamenti vál. tv.
185.3§, szlovák vál. tv. 24.9§
[23] Ld. REPUBLIC OF BULGARIA - EARLY
PARLIAMENTARY ELECTIONS 12 May 2013. OSCE/ODIHR Election Observation Mission,
Final Report. p. 13-14. Elérhető: http://www.osce.org/odihr/elections/103878
[24] Ld. Lettország kampánytv. 12.
cikk.
[25] CDL-AD(2004)027, 32;
CDL-AD(2006)002, 68.
[26] CDL-EL(2013)006, 117.
[27] Ld. a 2011. évi szlovén
parlamenti választásokkal kapcsolatban: http://www.osce.org/odihr/elections/Slovenia/87786?download=true (17. oldal)
Nincsenek megjegyzések:
Megjegyzés küldése