Monográfiám hamarosan...

A magyar jogrendszer sarkalatos átalakítása... Kerekasztal - MTA TK JI - 2014. július 4.

A magyar sarkalatos törvényhozás újdonságairól szervezett programsorozatot az MTA Jogtudományi Intézete. Ennek több eseményén is részt vettem (választási rendszer, médiaszabályozás), illetve előadást is tartottam a parlamenti szabályok átalakulásáról.
Az eseménysorozat kiváló érdeme, hogy egyrészt informatívan összefoglalta a számottevő reformokat-átalakításokat, másrészt pedig - különös élményszerűséget kínálva - hogy egy asztalhoz tudta ültetni a különbözőképpen gondolkodó hazai szakembereket. A hazai alkotmányjogász szakmában a közjogi joglakotáshoz való hozzáállás kisebb töréseket eredményezett, ám Jakab András, az Intézet igazgatója képes volt szóra, vitára bírni a mérvadó szakértőket. (Legélesebb vitára talána  médiaszabályozás kapcsán került sor, ahogy Koltay András és Polyák Gábor ütközették érveiket.)
A záróeseményen Jakab András moderálásával Tordai Csaba, Sonnevend Pál, Tölgyessy Péter és Herbert Küpper fejtették ki véleményüket a sarkalatos általakulásról. Ez a kerekasztal inkább értékelő jellegű volt, semmint a szabályozá részleteit áttekintő informatív előzményei. A magyar alkotmányjogász szakma felelőssége, hogy a közjog dogmatikáját és az európai alkotmányos-jogállami standardokat idehaza képviselje a jogalkotás sokszor nehezen követhető hullámai közepette. A hozzászólók által megfogalmazott helyzetértékelés inkább borús volt, jóllehet ennek elemei már elhangzottak a rendezvénysorozat korábbi előadásain.
Elég érdekes volt Tölgyessy Péter arra vonatkozó gondolata, hogy a magyar út az trend lesz-e Európában, illetve hogy az "új" demokrácia hogyan konszolidálható (nehezen), a válság határozza-e meg a kétharmados törvényhozást. A választási rendszerre is utalt, és a választási rendszerre utalt Sonnevend Pál is. A legitimáció kérdését illetően kritikusan arra mutatott rá, hogy a sarkalatos törvényhozás már sem a parlamenti képviselők közötti, sem a társadalmi szélesebb egyetértésre nem alapozható.
A vitában átfogó vélemény volt, hogy a törvényhozás hatalmi funkciókat gyakorol, és ez veszélyeket rejt a jogi dogmatika és a demokrácia jogállami alapozása számára.
A jogászi hivatás aktuális gondolatát éreztem lebegni a levegőben: a jogrendszer átfogó reformja komoly kihívás elé állítja az (alkotmány- és más) jogászokat. A szakma felelősségét, társadalmi hivatását újra ki kell emelni. Ezért szükséges és hasznos a magyar jogalkotás nemzetközileg elismert értékek, standardok alapján való kritikus megközelítése.

A politikai diskurzusok alkotmányjogi szerkezetéről - a kutatás zárása

Befejeztem, leadtam a Magyary-ösztöndíjas kutatásom eredményét, a kismonográfiám kéziratát...!
A zárófejezetből átemelem ide az alkotmányjogi eredményeket összegző mátrixot. Ennek alapján tekintettem át a közép-kelet-európai államok média-, kampány- és parlamenti jogi szabályozásait.
A monográfia ősszel fog megjelenni.

	Alapjogok	Tilalmak (keretek)	Állami intézményvédelem
Média	szólásszabadság lapalapítás infószabadság tájékoztatáshoz való jog közszereplők bírálhatósága újságírói jogok (régi-új média)	emberi méltóság minősített adat közérdek (köznyugalom, stb.) a demokratikus rendszer védelme	médiapluralizmus közszolgálati tartalom tartalomszabályozás infószabadság
Kampány	szabad pártalapítás passzív választójog (jelölés) esélyegyenlőség információterjesztés kampányolás	választás szabadsága önkéntesség mások jogai (hazudozás helyreigazítása)	finanszírozás jelöltek adatai kampányfelületek (hozzáférés)
Parlament	képviselői jogok (beszédjog, kérdezési jogok) kisebbségvédelem	parlament/eljárás méltósága mások jogai	házszabályi keretek beszédidő beszámolás-ellenőrzés nyilvánosság, infószabadság

Concepts of Contitutionalism - lecture at the IX Batthyany Summer School

My lecture presented at the 9th Batthyany Summer School (18 July 2014) is available at:

http://prezi.com/eygow6a2559r/democracy-power-constitution-concepts-of-constitutionali/

This approach is to introduce the two  (political and legal) concepts of constitutionalism, based on experiences in Central and Eastern European constitutional systems. The participants of the Summer School contributed with valuable comments and questions to the issue.
Public deliberation, sovereignty of parliament, public opinion and constitutinal review were discussed.

Információszabadság - az EU ombudsmanjának szélmalomharca...

Egy 2013-as eset összefoglalója jól mutatja, hogy az ombudsman sok eredményt nem tud elérni...

"...Az ügyek két fő kérdést vetettek fel. ... A második kérdés az volt, hogy a Bizottságnak lehet-e és kell-e általában véve olyan gyakorlatot elfogadnia, amely a kötelezettségszegési ügyek nyitottabb [é. nyilvánosabb] kezelését tenné lehetővé. ... 

Ami a második kérdést illeti, az ombudsman több ajánlást is tett, hogy a Bizottságnak lehetőséget adjon arra, hogy a kötelezettségszegési ügyek kezelésében nyitottabb hozzáállást tanúsítson. A Bizottság úgy döntött, hogy nem fogadja el ezeket az ajánlásokat.

Az ombudsman határozataiban összességében azt állapította meg, hogy a Bizottság elutasítása azon a vélelmen alapul, miszerint a nagyobb nyitottság minden esetben hátrányosan érinti az arra való képességét, hogy biztosítsa az uniós jog betartását a tagállamok részéről. Az ombudsman azonban úgy vélekedett, hogy a Bizottságnak az uniós jog betartatására való képessége inkább csak erősödne, ha a megfelelő kötelezettségszegési ügyekben nagyobb nyitottságot engedne. Ennek az az oka, hogy a nagyobb nyitottság lehetővé teszi a nyilvánosság, ezen belül a civil társadalom nagyobb fokú bevonását, akik valójában támogathatnák az uniós jog betartására tett bizottsági erőfeszítéseket.

Az ombudsman mindazonáltal megjegyezte, hogy a Bizottság részéről önmagában nem minősül hivatali visszásságnak az a döntés, hogy nem él a lehetőséggel, és nem teszi nyilvánosabbá az eljárásait. Azért nem hivatali visszásság, mert a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlata láthatólag alátámasztja a Bizottság titoktartási gyakorlatát."

Szólásszabadság, média-tájkép és nyilvánosságtörvények Kelet-Közép-Európában

„…media laws are often written according to European standards, but implemented according to Balkan standards.”[1]

A közép-európai államok a kommunista rezsimek bukását követően demokratikus tartalmú alkotmányokat, vagy alkotmánymódosításokat fogadtak el. Ezek rendre tartalmazták, legalább utalás szintjén a demokratikus jogállami létre és a szabad véleménynyilvánításra vonatkozó szabályokat és garanciákat. Természetesen országonként korántsem volt mindegy, hogy az új alaptörvényi szabályok, majd az azokat kifejtő további törvényi szabályok mikor és milyen formában kerültek elfogadásra.^[2] A közép-európai releváns jogalkotás [3] eredményeit vázlatosan az allábiak szerint tekinthetjük át.

Észtország^[4] – Az észt alkotmány (1992) garantálja az információszerzés szabadságát és mindenki jogát a gondolatok, vélemények, meggyőződések és információk terjesztésére (44-45.§). Az alkotmány egyes általános törvényi szabályokkal – pl. a nyelv védelméről szóló, a versenyjogi, a reklám- vagy az államtitok-törvények – képes volt szabad környezetet biztosítani a sajtónak. Speciális sajtó- és médiajogi szabályozás 1994-ben indul meg (műsorszórásról szóló törvény), majd ennek EU direktívához való igazítását is elvégezte a törvényhozás. A közszolgálati műsorszolgáltatókra vonatkozó külön szabályozás 2007-ben lépett hatályba. A legfrissebb, médiaszolgáltatásokat átfogó törvény 2010-ben született. Ennek hatálya kiterjed az audiovizuális szolgáltatások szabályaira, az ilyen – és a lekérhető – szolgáltatások nyújtásának engedélyezésére (regisztrációjára), a szolgáltatók működésére, valamint az újságírók információforrásainak védelmére. A törvény 2013. májusi módosítása kivezette a rendszerből a Kulturális Minisztérium engedélyezési és műsorfelügyeleti hatáskörét, átadván azt a 2008-ban más feladatokkal is létrehozott Műszaki Felügyeleti Hatóságnak (Tehnilise Järelevalve Amet). Észtország modern, jelenleg is hatályos jogszabályai a parlamenti eljárásokról, választási rendszerről és információszabadságról 2000-2003 között születtek meg, tehát ezek gyakorlata több mint egy évtizedes.

Lettország^[5] – Az 1991-ben visszaállított 1922. évi lett alkotmány 100. cikke biztosítja véleménynyilvánítás szabadságát, mindenki jogát az információszerzésre és -terjesztésre, s egyben tiltja a cenzúrát. A lett szabad sajtó körülbelül egy évtizedes demokratikus hagyománnyal (1924-34) éledt újjá, és viszonylag gyorsan, 1991-ben elfogadták az új sajtótörvényt. Ez rendezte egyebek között a lapalapítási szabadságot, a regisztrációt, az újságírók jogait és kötelezettségeit. A nyugatias alkotmányi és sajtószabályozás mellett azonban sokáig gondokat okozott a más jogágak (személyiségvédelmi intézmények) által lehetővé tett beavatkozás a sajtószabadságba.^[6] A rádiózásról és televíziózásról 1995-ben született szabályozás, amelyet 2010-ben váltott fel új, átfogó törvény (amelyet államfői vétóval színesített eljárásban fogadtak el). Ennek egyik szabályozási tárgyköréhez, az információforrások fokozott védelméhez apropóul szolgált egy, az állami televízió újságírója ellen indított eljárás okozta botrány. A lett információszabadság-törvény 1998-ban született meg, a hatályos házszabály még régebbi. A lett választási törvénytől külön jogszabályt szenteltek a választási kampányok szabályozására 2004-ben.

Litvánia^[7] – Litvániában a függetlenné válás folyamatában és azt követően gyors jogalkotásnak lehetünk szemtanúi. Az alkotmány (1992) garantálja a „meggyőződés” kifejezésének szabadságát (25. cikk), külön cikkben pedig a tömegtájékoztatási cenzúra, valamint a médiamonopólium tilalmát (44. cikk). Még 1990-ben alkotják meg a sajtótörvényt, szabályozva más tömegkommunikációs eszközöket is; majd 1996-ig megszületnek a számunkra releváns jogszabályok (rádió-televízió törvény, házszabály, infótörvény, választási törvény). A hatályos információszabadság-szabályozás 2011-es, az átfogó elektronikus kommunikációt szabályozó törvény 2004-es, már összhangban az akkori uniós elvárásokkal. A szakértők kiemelik, hogy a létező versenyszabályozás ellenére a monopóliumok kialakulását igazából nem sikerült megakadályozni, a média széles szektorait uralják nagy cégek (MG Baltic, Achemos grupė).

Lengyelország^[8] – A lengyel sajtó az 1984-ből örökölt, és módosított törvény alapján élte meg a rendszerváltást és az alkotmányos reformokat (1989, 1992). A műsorszórás kvázi teljes spektrumát az 1992-ben született rádió- és televízió-törvény szabályozza (az EU szabályokhoz 2004-ben igazították). Az 1997-ben elfogadott új alkotmány (54. cikk) biztosítja mindenki jogát a véleménynyilvánításra, az információszerzésre és -terjesztésre. Tiltja az előzetes cenzúrát a tömegkommunikációban és a sajtótermékek engedélyeztetését egyaránt, míg felhatalmazza a jogalkotót, hogy rádió és televízió csatornák működését engedélyhez kösse. Az Alkotmány az állami jogvédő szervek között szabályozza (213-215. cikkek) az Országos Rádió és Televízió Tanácsot (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, KRRiT), amelynek alkotmányos feladata a szólásszabadság és az információhoz jutás jogának biztosítása, valamint a rádiós és televíziós műsorszórás tekintetében a közérdek védelme. A szakértők szerint ugyan a médiahatóságra vonatkozó szabályozás formálisan biztosíthatja ugyan annak függetlenségét, ám a megválasztott tagjai személyükben egyértelműen inkább a politikai kötődést erősítik.^[9] A lengyel médiapiac tulajdonosi szerkezetével kapcsolatos az a korrupciós botrány, amely törvényi szabályozás megváltoztatásáért kínált 17.5 millió dolláros vesztegetési kísérletről szólt (Rywin-gate).^[10] A koncentrációt tiltó lengyel szabályozás egyébként is inkább homályos. A Sejm házszabálya 1992-ben született, a választási eljárási szabályozás 2011-ben, a hatályos infótörvény pedig 2001-ben.

Csehország^[11] – A cseh alapjogi charta (1992) a politikai jogok élén, egy cikkben (17.) rendelkezik a vélemény bármilyen, szóbeli, írásbeli, sajtóbeli, stb. kinyilvánításának szabadságáról, az információszabadságról, a cenzúra tilalmáról, az állami és önkormányzati szervek tájékoztatási kötelezettségéről. Az állami rádióról és televízióról szóló törvények 1991-ben születtek meg (majd 2001-ben új kódex váltotta fel őket), és a kilencvenes években fogadták el a ma hatályos házszabályokat (1995, 1999), az információszabadságról szóló törvényt (1999) és választási szabályokat (1995). 2000-ben új sajtótörvényt, 2005-ben elektronikus kommunikációról szóló törvényt is alkottak.^[12] A 2001-es, legutóbb 2010-ben módosított, és az EU szabályozásához igazított médiatörvény szabályozza a Rádió és Televízió Tanács (Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) engedélyezési, felügyeleti és szabályozási feladatait-hatásköreit. A törvényi szabályozás sajátosan nem igényel minősített többséget, így az alkotmányos eljárási garanciákat viszonylag gyengébbeknek kell minősítenünk.^[13]

Szlovákia^[14] – A szlovák alkotmány (1992) szintén biztosítja a szólás és az informálódás jogát (26. cikk), valamint tiltja mind a cenzúrát, mind a sajtótermékek engedélyeztetését. Kötelezi az állami szerveket a tevékenységükről szóló információk kiadására, megfelelő eljárásban és az állami nyelven. A csehszlovák törvényhozástól örökölt 1991-es rádió- és TV-törvényt csak 2000-től kezdve váltották fel itt is, csakúgy, mint Csehországban. A műsorszórásról (2000), az állami rádióról (2003) és televízióról (2004) valamint a digitális műsorszórásról (2007) külön törvények rendelkeztek. A különálló állami rádiót és televíziót egy egységes intézménnyé olvasztotta össze a 2010. évi 532. számú törvény.^[15] A házszabályt 1996-ban fogadták el, a választási rendszer 2004-es, az információszabadságról szóló törvény 2000-ben született.  Fontos még az audiovizuális törvény 2007-ből és az elektronikus kommunikációról szóló törvény 2003-ból. Meg kell jegyezni, hogy a 2000. évben született médiatörvény szabályozza a közszolgálati és a kereskedelmi csatornákat és a médiahatóság (Rada pre vysielanie a retransmisiu) jogköreit egyaránt. A „mintegy 20 évig születő”, hatályos sajtó- és hírügynökségi törvényt (2008) heves politikai viták előzték meg, különösen a sajtótermékek ellehetetlenülésével is fenyegető, több jogintézményben cizellált válaszadási jog (a kiigazításhoz, a válaszhoz, sőt kiegészítő közleményhez való jog) miatt. A szabályt egyszerűen figyelmen kívül hagyták még a komoly lapok is. Érzékeny politikai vitákkal járt a sajtót és médiát egyaránt érintő 2009-es nyelvtörvény elfogadása is.

Magyarország^[16] – A magyar alkotmány rendszerváltáskor (1989/90) demokratizált szövege biztosította a véleménynyilvánítás szabadágát, a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének jogát, a sajtó szabadságát (61.§). A sajtó és információszabadságra, a rádióra, televízióra, hírügynökségre, ill. a tájékoztatási monopóliumok megakadályozására vonatkozó törvényi szabályozás számára kétharmados szavazati arányt írt elő. A TV-re és rádióra a hetvenes évekből minisztertanácsi, a sajtóra 1986-os törvényi szabályozást örökölt az új rendszer, amely már az első parlamenti ciklusban az állami csatornák feletti „médiaháborútól” volt hangos. Az 1996-os médiatörvény az Országos Rádió és Televízió Testület létrehozásával teremtette meg az engedélyezési és médiafelügyeleti intézményrendszert, valamint szabályozta a közszolgálati és kereskedelmi műsorszórást. Az 1998 utáni második médiaháború ellenére a szabályozás – és az annak köszönhető diszfunkciók sora – egészen 2010-ig stabil. A magyar információszabadságot egyrészt a közérdekű adatok megismerését szabályozó 1992. évi adatvédelmi, másrészt a 2005-ös elektronikus információszabadság törvény rendezte. A Házszabály 1994-ben, a választási eljárási kódex 1997-ben született. 2010-ben a kétharmados kormánytöbbség újrafogalmazta az Alkotmány 61. §-át (közszolgálatiság ismérveinek megjelenítésével), és teljesen felváltotta a korábbi sajtó- és médiaszabályozást, amelyért – különösen a médiahatóság (NMHH, Médiatanács) jogállása és felügyeleti jogkörei miatt – heves kritikák érték itthon és az uniós szintéren egyaránt. Az új Alaptörvény (2011) vonatkozó IX. cikke 2013-ban két módosítást is megélt. Mint fentebb láttuk, a cikk biztosítja a véleményszabadság mellett a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit, kampányszabályokat rögzít, valamint védi a véleményszabadsággal szemben az egyének és a közösségek méltóságát is. A ciklusban új országgyűlési törvényt (2012) az azt kiegészítő új határozati házszabályt (2014), új választási rendszert (anyagi szabályok 2011, eljárási kódex és kampányszabályozás 2013) és új információszabadság-törvényt (2011) is alkottak.

Románia^[17] – A román alkotmány (1991) biztosítja a vélemények, gondolatok kinyilvánításának szabadságát és a cenzúra tilalmát (31. cikk). Rendelkezik alapvető felelősségi szabályokról és a becsületsértés tilalmáról. Külön cikkben (32.) rendelkezik az információhoz jutás jogáról, az információszabadságról, a média függetlenségéről (ugyanakkor a közvélemény korrekt tájékoztatását és a jelentősebb társadalmi és politikai csoportok műsoridőhöz juttatásnak kötelezettségét is előírja). A hatályos román sajtótörvény 1974-ből származik, eddig csak erőtlen kísérletek történtek a felváltására. Sokkal inkább egyéb törvények (polgári ill. büntetőjogi felelősségi szabályok) módosításával alakította a parlament a sajtószabadságot. A nemzeti hírügynökséget 2003-ban új törvény szabályozta (ROMPRES, majd 2008-tól AGERPRES néven). A közérdekű információkhoz való hozzájutást a 2001-ben, az audiovizuális szolgáltatásokat, televíziót és rádiót 2002-ben elfogadott törvényi keretek rendezik. Ez utóbbiban találjuk az autonóm szabályozó hatóságként felállított Nemzeti Audiovizuális Tanács (Consiliul Naţional al Audiovizualului, CNA) jogállására és hatásköreire vonatkozó szabályokat. A CNA a 220/2011. számú határozatával az audiovizuális szolgáltatások átfogó tartalmi szabályozását adta. Ennek része például a válaszadási jog, a plurális és korrekt tájékoztatás követelménye, személyiségi jogok és társadalmi csoportok védelme, reklámszabályok, stb. A parlament két házának házszabálya 1992-ben született (a hatályos alsóházi 2003-as), a hatályos kampányszabályozást a 2008-as választási törvényben találjuk.

Bulgária^[18] – A bolgár alkotmány (1991) szerint senkit sem érhet üldözés nézetei miatt, véleményét mindenki kinyilváníthatja, bármilyen formában (38-39. cikk). A sajtó és minden egyéb tömegkommunikációs eszköz szabadsága és cenzúramentessége alkotmányosan deklarált, akárcsak az információk felkutatásának, megszerzésének és terjesztésének joga (40-41. cikk). A rádiózásról és televíziózásról 1998-ban, az információszabadságról 2000-ben alkottak törvényt. A médiatörvényt az EU-csatlakozást követően is többször módosították, rendezvén a médiatanács (Svet zha Elektronni Medii, CEM) szerepét a szólás- és információszabadság pluralizmusának és a médiaszolgáltatók függetlenségének védelmében. A bolgár házszabály egészen új, 2013-ban fogadták el, a választási jog keretében 2011-ben rendezték a kampányszabályokat. A választási kampányfelületek, a média-tulajdonosi viszonyok átláthatatlansága és az újságírókkal szembeni atrocitások miatt jogvédő szervezetek is aggodalmukat fejezték ki a bulgáriai sajtószabadság állapotával kapcsolatban.^[19]

Horvátország^[20] – A legújabb EU-tagállam alkotmánya (1990) biztosítja a véleménynyilvánítás, a média és a tömegkommunikációs „intézmények” létrehozásának szabadságát (38. cikk). A cenzúra tilalma mellett a közérdekű adatokhoz való hozzájutás, az újságírók információszerzési és tájékoztatási joga is védett. Az alkotmány biztosítja a helyreigazítási jogot, alkotmányos vagy törvényben szabályozott jogok sérelme esetén. A rádió-televízió működéséről már 1990-ben törvényt alkottak, ezt 2001-ben újrakodifikálták, 2006-ban pedig az EU-csatlakozási tárgyalások nyomán felülvizsgálták a teljes média-szabályozást. A hatályos, elektronikus médiaszolgáltatásokról szóló törvény pedig 2009-ből való. Ez rendezi az elektronikus médiaügynökség (Agencija za elektroničke medije, AEM, szervei az Igazgató és a szabályozóként is működő médiatanács) jogállását és jogköreit. Az elmúlt évtizedben több alkalommal értek újságírókat különféle támadások, nem mellékesen büntetőjogi felelősségre vonással becsületsértési ügyekben. A hatályos infótörvény és választási szabályozás 2003-ban született, míg a házszabály 2002-es. Érdemes megjegyezni, hogy 2005-ben a Sabor külön részletes szabályozást fogadott el a parlamenti eljárások nyilvánosságáról és a működési és egyéb dokumentumokhoz való hozzáférés szabályairól.

Szlovénia^[21] – A szlovén alaptörvény (1991) biztosítja a gondolatok kinyilvánításának, a szólás, a nyilvános fellépés és a tömegkommunikáció szabadságát (39. cikk). Mindenki szabadon gyűjthet és terjeszthet információkat. Külön szakasz (40.) rendelkezik a válaszadás és a helyreigazítás jogáról, arra az esetre, ha magánszemély vagy szervezet jogát vagy érdekét sértette valamely közétett információ. A szlovén sajtószabadság a polgárháborús körülmények között született nemzeti hírügynökséghez (Slovenska tiskovna agencija, STA) kötődik, amely 1991 nyarán jött létre. A szlovén médiaszabályozás első fordulója 1994-re esik, ám az ekkor létrehozott médiatanács már jogalap nélkül kiosztott frekvenciákat és ellenőrizhetetlen tartalmú működési engedélyeket örökölt. A média teljes spektrumára kiterjedő média-törvényhozás következő két hulláma 2001-re és 2006-ra esett, ennek, és a közéleti vitáknak a középpontjában a tulajdonosi szerkezet szabályozása és a diszfunkcionálisan szélesen értelmezett-gyakorolt helyreigazítási jog voltak. Hasonlóan komoly kritikák övezték a közszolgálati televíziót felügyelő testület (kormányközeli) jogállását. Az uniós normákhoz közelíteni igyekvő, audiovizuális szolgáltatásokat szabályozó törvény 2011-ben született meg. 2012-ben alkották meg az elektronikus kommunikációról szóló törvényt. A médiafelügyeleti hatóság (Agencija za pošto in elektronske komunikacije, APEK) tartalomszabályozást is végez. A további nyilvánosság-jogszabályok között megemlítendőek a közérdekű információkhoz való hozzájutást (2003), a választási kampányokat (2007) szabályozó törvények és a viszonylag későn elfogadott házszabály (2002).

Szerbia[22] – Szerbia bőbeszédű tagállami alkotmánya 1990-ben a 45-46. és 48. cikkeiben biztosította a meggyőződés, gondolat és a vélemény nyilvános kinyilvánításának, valamint a sajtó és más egyéb információs médiumok szabadságát. Az állampolgároknak alkotmányos joga volt, hogy ezekben a médiumokban kinyilvánítsák és közzétegyék véleményüket. Az újságok kiadását, az információk más eszközzel való terjesztését nem lehetett engedélyhez, legfeljebb regisztrációhoz kötni. Rádiós és televíziós szervezetek létrehozását törvényi keretek között tette lehetővé az alkotmány. Ezen alapjogok korlátairól is megemlékeztek: a mások jogait vagy érdekeit sértően közzétett téves információval szembeni helyesbítési és kártérítési jogról. A cenzúra tiltott volt, a sajtótermékek és információk terjesztésének senki sem állhat útjába – szólt az Alkotmány –, kivéve amennyiben bíróság megállapítja, hogy az az alkotmányos rend erőszakos megdöntésére, a területi integritás sérelmére, Szerbia függetlenségére, az emberi jogok sérelmére, vagy nemzeti, faji, vallási gyűlöletre uszításra irányult. A közpénzből támogatott média alkotmányos kötelezettsége volt, hogy időszerű és elfogulatlan tájékoztatást nyújtson. A 48. cikk kifejezetten biztosította a polgároknak, hogy nyilvánosan kritizálják az államot, a hatóságait és szervezeteit, s úgyszintén a magas rangú (sic!) tisztviselőket. A polgárok semmiféle hátrányt vagy üldöztetést nem szenvedhetnek ilyen véleményük miatt, kivéve, amennyiben az bűncselekményt valósít meg. A 2006. évi alkotmány modernizált szövegezéssel lényegében tartalmazza ugyanezeket a rendelkezéseket a 46-51. cikkekben, immár nem állampolgári jogként, hanem mindenki számára. Újszerű, hogy a véleményszabadság korlátai között mások becsülete, a bíróságok tekintélye és elfogulatlan működésének fenntartása, közegészség és „egy demokratikus társadalom” közerkölcsei, és a nemzetbiztonság szerepel. Az 51. cikk a közügyekről való pontos, teljes és időszerű tájékoztatáshoz. A média kötelessége, hogy ezt tiszteletben tartsa. Mindenkinek joga van a közhatalommal rendelkező szervek által birtokolt adatokhoz való hozzáféréshez, törvény keretei között. A 79. cikk, a nemzetiségek sajátosságainak megőrzését biztosító eszközök között, biztosítja számukra a kommunikációs jogokat is (például médialapítást). Szerbiában a kilencvenes években még csak az első lépéseket tették meg a médiapluralizmus irányába, a politikai és nyilvánosság-szféra erősen autoriter maradt. A Milosevics-rezsimet követően is lassú volt a fejlődés, 2000-ben kezdődött igazán az új időszámítás, az 1991-ből származó sajtó- és médiatörvény reformja, a médiajog újraalkotása. A magántulajdonosok erőteljesebb megjelenése és a médiára irányuló gazdasági nyomás erősödése is 2000 után igazán jellemző. A szabadabb légkör sem biztosíték az újságírói munka számára, 2008-ban 138 ellenük irányuló támadást regisztráltak. A 2002-ben született médiatörvény nagyrészt rendet tett a 90-es évek káoszában, de nem tudta felszámolni a százával működő illegális adókat. A bevezette a kereskedelmi műsorszórást (sőt, az állami csatornákon kívül minden más TV és rádióállomást privatizálni rendelt 2006-ig), miközben a közmédia két csatornája országosan, egy pedig regionálisan, a Vajdaságban sugároz. A digitális átállást 2015 júniusáig halasztották el. A médiatanács (Republička radiodifuzna agencija, RRA) műsorszórási engedélyeket adhat ki, formálisan független testület, parlament által választott és civilek által delegált tagokkal. Az információszabadságról szóló törvény 2004-ben, az elektronikus kommunikációról szóló 2010-ben született meg. 2010-ben fogadta el a Nemzetgyűlés az önmagáról szóló törvényt valamint az új házszabályt. Szerbia 2000-ben született választási törvényét többször, legutóbb 2011-ben módosították. Kapcsolódó jogszabályok még a 2011-es, a politikai tevékenységek finanszírozásáról és a 2009-es pártokról szóló törvény. 

Ukrajna[23] – A függetlenné váló Ukrajna 1996-ban született alkotmányának 34. cikke biztosítja a véleménynyilvánítás szabadságát, valamint az információk megszerzésének, gyűjtésének és terjesztésének szabadságát. E jogokat a nemzetbiztonság, területi sérthetetlenség, a közrend érdekében, vagy zavargások, bűncselekmények megelőzése érdekében, a közegészségügy érdekében, mások jogainak, jó hírnevének védelmében, a bizalmas információk megóvásának, illetve a bíróság tekintélyének és pártatlan működésének megvédése érdekében lehet korlátozni. Az információszabadság érdekes aspektusa került megemlítésre az Alkotmányban (50. cikk), nevezetesen a környezet állapotáról, az élelmiszerek és fogyasztási cikkek minőségéről szóló információk tekintetében. Ezekhez mindenki hozzájuthat, mindenki terjesztheti és senki sem titkolhatja. A függetlenséget követő évtizedben ellentmondásosan alakult az ukrán közvélemény és újságírás. A cenzúra megszűnt, és reklámbevételekből fejlődésre is mód nyílt. Az újságírók elleni atrocitások maradtak, a kormányzattal komoly konfliktus állt fenn a 2004-es narancsos forradalomig, amelyet követően ismét szabadabb lett a légkör. A jogi szabályozás kevés eredményt ért el. A médiaszolgáltatásokat pénzügyi nagyvállalkozások uralják, köztük hazaiak és külföldiek egyaránt. A médiapiacon meghatározó szempont az ukrán mint hivatalos nyelv számonkérése a frekvencia-pályázatok során (a sajtó területén már szabadon megjelenhetnek az orosz nyelvű lapok). 1992-ből származnak a tájékoztatási és a sajtótörvények, a rádióról és televízióról szóló szabályozás 1993-as. 2003-ban törvényt alkottak a közerkölcsök védelméről, ez tiltja a háborús, államrend elleni és uszító propagandára alkalmas termékek terjesztése mellett a pornográf, a szülők iránti tiszteletet romboló, vagy vallásgyalázó dolgok terjesztését is.[24] A TV és rádió csatornák indítását engedélyező, a tartalom felett felügyeletet gyakorló szabályozó hatóság az Ukrán Nemzeti Televízió és Rádió Tanács (Nacional'na rada Ukrayini z pitan' telebachennya i radiomovlennya). Ukrajna az információ-szabadságról szóló szabályozását 2011-ben alkotta meg, amelyhez 2014 tavaszán előremutató módosításokat fogadtak el. A választási rendszer szintén 2011-ből való, a parlament (Verkhovna Rada) házszabálya 2010-es.

Oroszország[25] – 1993-as orosz alkotmány 29. cikkében garantálja a véleménynyilvánítás, a meggyőződés, az információk – törvényes úton való – megszerzésének, terjesztésének, áramlásának, valamint a tömegkommunikációnak a szabadságát. A véleménynyilvánítás nem valósíthat meg sem gyűlöletre uszítást, sem pedig társadalmi, faji, nemzeti, vallási vagy nyelvi felsőbbrendűség propagálását. Az állami titkok körét szövetségi törvényben kell meghatározni. Az ország demokratizálódása a mai napig kérdéses, az autoriter elnöki rendszerben az államilag nem befolyásolt média és újságírók helyzete több szempontból kritikus. A jogalkotás terén rögzíthetjük az 1991-ben megszületett tömegkommunikációról szóló törvényt, a 2003-as tájékoztatási törvényt, illetve a 2006-ban elfogadott törvényt az információ-technológiáról és adatvédelemről. A tömegkommunikáció törvény nemcsak az uszítást és államrend elleni propagandát, de a pornográfiát és újabban a trágár szavak[26] használatát is tiltja. Jelzés értékű, hogy a tömegkommunikációs szférát csak komoly adminisztratív bázissal tudja a szövetségi kormányzat felügyelni. 2008-ban létrejött a Tájékoztatási és Tömegkommunikációs Minisztérium[27], amely a média, a tömegkommunikáció és IT-tevékenységek, továbbá a könyvkiadás, postaigazgatás, stb. szabályozását és felügyeletét látja el, az alárendelt szövetségi hivatalok révén (Sajtó és Tömegkommunikáció Hivatala, IT Szövetségi Hivatal, Kommunikációs Szövetségi Hatóság és a Kommunikációs Szférát Felügyelő Szövetségi Szolgálat). Noha már az 1993-as alkotmány rendelkezett az információhoz jutás szabadágáról, a közérdekű adatok megismerésének szabályait (a kormányzati és önkormányzati szervek tevékenységéről szóló információkhoz hozzájutást) előíró szövetségi törvény csak 2009-ben született meg. A Duma házszabálya 1998-as, a parlamenti választási rendszert 2005-ben alakították ki, a törvényt azóta évente többször módosították, legutoljára 2014 februárjában. Külön törvények szólnak a választójogosultságról (2002) és a parlamenti pártok egyenlőségének biztosításáról az állami médiának a tevékenységüket bemutató műsoraiban (2009).[28] 

Miközben elemzéseink az alkotmányjog szempontját helyezik előtérbe és a normaszövegekből indulunk ki, két szempontról nem szabad megfeledkeznünk. Az alkotmányos és jogszabályi normaszövegek tetszetős képet nyújthatnak egy ország újságírásának és közvéleményének helyzetéről. A legtöbb esetben azonban a szólás- és sajtószabadságot érő kihívások a törvények végrehajtásának hiányosságaiból, vagy egyenesen azok félreértelmezéséből vagy megsértéséből fakadnak (Sajó András szavaival, „a független gondolat extralegális üldözésének tudhatók be”).[29] Másrészt nem állíthatjuk azt sem, hogy az európai standardok a nemzetközi jog vagy az európai jog belső jogba való behatolása egyértelmű sikertörténet. Az utóbbi kikényszerítésének hatékonyabb eszközrendszere ellenére a történelmi hagyományok, a piaci és a politikai küzdelmek által teremtett sajátos helyzetek még az EU-tagságot nyert poszt-kommunista államok között is komoly különbségeket okoznak. Még nagyobb a szélső értékek közötti távolság, ha a szomszédban is körülnézünk (például Oroszország, Szerbia, Ukrajna vagy Fehéroroszország médiájára).[30]

---

[1] Oxana Gaman-Golutvina: Conclusions. Media and Democracy in Transformation Design. In: Marta Dyczok – Oxana Gaman-Gotuvina (eds) : Media, Democracy and Freedom. Bern, Peter Lang AG, 2009. p. 239.

[2] Az egyes államok médiaszabályozásának hátterének megismeréséhez, a többi, tételesen feltüntetett forrás mellett a European Journalism Centre (http://ejc.net/) „Media Landscapes” adatbázisát használtam. Az egyes szakértői ország-tanulmányok szerzői: Urmas Loit (Észtország); Vita Zelče, Klinta Ločmele és Olga Procevska (Lettország); Audrone Nugaraite (Litvánia); Ania Lara (Lengyelország); Tomáš Trampota (Csehország); Andrej Školkay (Szlovákia); Beke Dániel (Magyarország); Alexandru-Brădut Ulmanu (Románia); Vesela Tabakova (Bulgária); Nada Buric (Horvátország); Marko Milosavljević és Igor Vobič (Szlovénia).

[3] A szabályozás áttekintéséhez az adott ország hivatalosnak és hitelesnek tekinthető (elsősorban a parlamenti) honlapjain elérhető jogforrásokat használtam fel. Ezek között találhatóak hivatalosnak és nem-hivatalosnak nevezett angol fordítású jogforrások. A másodlagos források és fordítások megbízhatóságából fakadó értelmezési kockázatok – noha egyes tételekről igyekeztem nemzeti szakértőkkel konzultálni – szükségszerűen benne rejlenek a dolgozatban. Konzultációival és adatszolgáltatásaival közreműködött a kutatásban Marek Jarentowski (PhD, Cardinal Stefan Wyszynski University, Varsó) és Wawrzyniec Konarski (PhD, Jagiellonian University, Krakkó).

[4] http://ejc.net/media_landscapes/estonia

[5] http://ejc.net/media_landscapes/latvia

[6] 2007-ben döntött az ECtHR az a/s Diena and Ozolins v. Lettország ügyben, ahol az újságírót becsületsértés miatt, egy korrupcióval hírbe hozott közszereplő miniszter jó hírnevének védelmében, minden nemzeti bírói fórum elmarasztalt. Leírását és értékelését ld.: Richard Caddell: Public Interest Speech and Investigative Journalism: Latvia, the Diena Case and the European Court of Human Rights. In: Alec Charles (ed.) i.m. 177-186.

[7] http://ejc.net/media_landscapes/lithuania

[8] http://ejc.net/media_landscapes/poland

[9] Karol Jakubowicz: Finding the Right Place on the Map: Prospects for Public Service Broadcasting in Post-Communist Countries. In: K. Jakubowicz – M. Sükösd: Finding the Right Place on the Map. Central and Eastern European Media Change in a Global Perspective. Bristol, Intellect Books, 2008. 116-120.

[10] Ld. http://antoni.dudek.salon24.pl/504273,afera-rywina 

[11] http://ejc.net/media_landscapes/czech-republic

[12] A cseh sajtó tulajdonosi szerkezetének jogi szabályozatlanságára és egyes aspektusaira ld.: M. Metyková – L. Císařová: Challenges of Media Concentration: The Case of Regional Press Ownership in the Czech Republic. In: Alec Charles (ed.) i.m. 169-175.

[13] A megállapítás érvényes a szlovák szabályozásra is. Vö. Hulkó Gábor: A médiaszabályozó hatóságok jogállásának összehasonlító elemzése különös tekintettel a cseh, szlovák és lengyel szabályozásra.

[14] http://ejc.net/media_landscapes/slovakia és Andrej Školkay: Media Law in Slovakia. Kluwer Law International, 2011.

[15] Ld. http://merlin.obs.coe.int/iris/2011/2/article39.en.html

[16] http://ejc.net/media_landscapes/hungary

[17] http://ejc.net/media_landscapes/romania, ld. még: Peter Gross: Media in the First Post-Communist Decade. In: Henry F. Carey. (Ed.): Romania Since 1989: Politics, Economics, and Society. 195-214.

[18] http://ejc.net/media_landscapes/bulgaria

[19] Freedom House, Freedom of the Press 2013 - Bulgaria, 24 July 2013, ld.: http://www.refworld.org/docid/51f0dbae26.html 

[20] http://ejc.net/media_landscapes/croatia

[21] http://ejc.net/media_landscapes/slovenia

[22] Jovanka Matic – Larisa Rankovic: Media Landscapes. Serbia. http://ejc.net/media_landscapes/serbia

[23] Oleh Rozvadovskyy: Media Landscapes. Ukraine. http://ejc.net/media_landscapes/ukraine

[24] The Law of Ukraine "On Protection of Public Moral" (Summary), http://www.irf.in.ua/eng/index.php?option=com_content&view=article&id=273:1&catid=39:lu&Itemid=66

[25] Natalya Krasnoboka: Media Landscapes. Russia. http://ejc.net/media_landscapes/russia

[26] A 2014. július 1-től hatályos törvény komoly bírságokat helyez kilátásba: http://rt.com/politics/law-media-bill-mass-479/

[27] A minisztérium nevének fordítása problémás, ld. http://minsvyaz.ru/ru/ ill. http://government.ru/en/department/55/

[28] Ld. http://www.cikrf.ru/eng/law/

[29] Sajó András: A szólásszabadság kézikönyve. Bp. 2005. Kjk-kerszöv-MTA ÁJI. p. 121.

[30] Marta Dyczok: Introduction. In: Dyczok – Gaman-Gotuvina (2009) p. 11-12.

Diskurzus és demokrácia, befogadás és tisztelet

Meindert Fennema és Marcel Maussen következetes liberális álláspontot fejt ki a szélsőséges pártok és politikusok demokratikus diskurzusokban való részvételével kapcsolatban. Érdemes röviden összefoglalni tanulmányuk elméleti bevezetőjét, mert értékes gondolatokat tartalmaz.[1]

A szerzők előrebocsátják, hogy szerintük a demokratikus társadalmakban, a komoly erkölcsi konfliktusok megoldására a nyilvános vitát (public discussion) gyakran jobb eszköznek tekintik, mint más demokratikus eljárásokat, így a szavazást vagy az alkufolyamatokat. A társadalmi konfliktusok egyébként is többféle természetűek lehetnek, származhatnak a vélemények, az érdekek, vagy világnézetek különbözőégéből. Ezen eltérő forrásból származó konfliktusok feloldására eltérő intézményesített eljárásokat kell kialakítani. Az a demokratikus uralmi rendszerekben alapvető elvárás (cél) viszont, hogy elismerjük, a különbözőség konfliktusokat szül, és ezeket a konfliktusokat békés módon kell megoldani. A tolerancia a demokratikus (politikai) kultúra lényeges eleme.

A nyilvános viták két típusát érdemes megkülönböztetni, témánk szempontjából is. Az egyrészt ilyen viták zajlanak le olyan helyszíneken, ahol (közösségi) döntések is születnek. Erre példa a helyi önkormányzatok vagy a parlament testületi ülése. Ezekben a vitákban résztvevő személyek egy időben, egy helyen vannak, és tanácskozásuk eredménye egy mindenkit kötelező határozat meghozatala lesz. A viták ezen formáját – a rendet és az egymás iránti tiszteletet előíró – tanácskozási szabályok kötik, amelyek betartásáról az ülést/vitát vezető személy, sajátos hatáskörei gyakorlásával gondoskodik. A nyilvános viták ezen fajtájára a szerzők „public deliberation” fogalmát használják, ezt magyarra intézményi deliberatív vitaként fordítjuk.

A nyilvános viták másik fajtájának fórumai az újságok, televíziók, politikai gyűlések. Ezek az előbbi formától eltérnek annyiban, amennyiben nem kapcsolódnak közvetlenül közösségi döntések meghozatalához, inkább a közvélemény formálódásának részét képezik. Továbbá ezek a viták különböző helyen és időben megfogalmazott véleményekből épülnek fel, és így nincs is „levezető elnöke” a vitának. Ezeket a véleményeket többnyire különböző lapok és rovatok szerkesztői moderálják. Ezt a fajta nyilvános vitát a distinkció érdekében a szerzők a „public discussion” fogalmával jelölik, ezt a közvélemény nyilvános vitáiként foghatjuk fel.

Utalunk arra, hogy Habermasnál is megjelenik egy hasonló különbségtétel az intézményesített deliberatív eljárások és az informálisan kialakuló közvélemény között (ld. még alább), és Habermas hangsúlyozza a két szféra közötti átjárást, kapcsolódást.[2]

A szerzők szerint a közvélemény rendes vitái a világnézeti viták demokratikus úton való megoldásához járulnak hozzá, az ilyen vitáktól való távolmaradás vagy azok elkerülése csak elfedi, ideiglenesen jegeli ezeket a konfliktusokat. Ezért ők elszántan érvelnek az érvek lehetőség szerint minél szélesebb körre kiterjedő nyilvános ütköztetése mellett. Ez a kiterjesztés azonban nem jelenti, hogy a viták számára nem kell, vagy nem lehet szabályokat felállítani. A demokratikus vita szabályozott. Szabályokat lehet felállítani a nyilvános vitába való becsatlakozásra és a vitában való részvételre egyaránt. Az előbbiek jogi normákban jelennek meg, az utóbbiak inkább a szereplők által alkotott és elfogadott önszabályozásban (etikai-magatartási kódexek, stb.).

A szerzők a demokratikus rendszerek alapelveit is kiemelik, mint a nyilvános viták szabályainak és értékelésének vezérfonalait. Ilyen demokratikus princípiumok:

- egyenlőség és inklúzió: a polgárok egyenlősége mind a nyilvános szférában, mind a közösségi döntéshozatalban. Minden vélemény számít, mert javítja a döntések minőségét.

- nyilvánosság: a társadalmi konfliktusoknak és a hozzájuk kapcsolódó vitáknak a felszínre kell bukkanniuk. A tabuk és az információk hiánya rontják a demokratikus eljárásokat.

- számonkérhetőség: a politikai szereplők cselekedetei és a nyilvánosan érvelők álláspontja legyen megindokolt, az álláspontokat és döntéseket tesztelje nyilvános kritika, valamint argumentációs kényszer („trial of discussion”).

A lehető legszélesebb körben inkluzívvá tett nyilvános vitában ugyanakkor szükséges a szólásszabadság némely szempontok szerinti korlátozása – a demokratikus eljárások védelme érdekében. A szerzők három ilyen igazolható korlátot sorolnak fel: a politikai arénában nem szabad engedélyezni az erőszakra uszítás semmilyen formáját (a demokrácia és erőszak nem összeegyeztethető), továbbá elfogadhatatlan, ha valaki(ke)t ki akarnak rekeszteni politikai közösségből (a demokratikus akaratképzés folyamatából),  és tilthatóak azok a vélemények, amelyek más emberi lények emberi méltóságát kérdőjelezi meg.

Fontos, hogy a vitába való belépés és a vitában való részvétel szabályai közül az előbbiek tekintetében lehet jogi eszközökkel beavatkozni.

A szerzők szerint a szélsőségesekre a demokratikus politikai vitákban való részvétel civilizáció hatással van. A demokratikus politikai viták megóvása érdekében alapvetően nem az egyes szereplők kizárása a megfelelő megoldás. Komoly kritikával illetik azokat a nézeteket (pl. Habermas, Rawls) amelyek valamilyen standardok révén kívánják értékelni a demokratikus eljárásokat, s a politikai vitában való részvételt bizonyos normatív előfeltételeknek való megfelelés alapján kívánják csak biztosítani. A szerzők úgy érvelnek, hogy a demokrácia védelme könnyen fordulhat paternalizmusba, amely a viták tartalmát és szereplőit is meg kívánja határozni. Szerintük inkább éppen a fentebb említett kritériumok érvényesítése révén védhető a demokratikus diskurzus. A lehető legtöbb résztvevő bevonásával, a lehető legtöbb érv felszínre hozásával és a szereplők érveinek számon kérhetőségével lehet inkább megfelelő kereteket szabni, a vita szabályozásának ezeket az elveket kell garantálniuk. Ebből kifolyóan, a kölcsönös tisztelet és a számon kérhető képviselet elvét fejtik ki bővebben.

A tanulmány ezeket a megállapításokat egy esettanulmány révén alkalmazza a valóságra, mégpedig a francia nemzeti front és a radikális jobboldal múlt század végi erősödésével kapcsolatban. Megállapítják, hogy a radikálisok több esetben kisajátítják a „nemzet” és a nemzeti érdekek képviseletét, szemben a „többi” politikai erővel. A nemzeti front képviselőivel való vitába bocsátkozást sokszor azzal az érvvel utasítják el a többi szereplők, hogy noha jelen vitában nem, de amúgy a radikális erők rasszisták és fasiszták, az ilyenekkel pedig a demokratikus erők nem vitatkoznak. Ezen háttérre való hivatkozást a szerzők helytelennek ítélik.

Összegzésképpen a szerzők felvetik, hogy ha naivnak is tűnik álláspontjuk, láthatóan nem sikeresek más megközelítések.

A magyar szakirodalomban egyébként a közvélemény hasonlóan önfejlesztő, öntisztító mechanizmusa megjelent az AB véleményszabadsággal kapcsolatos alaphatározatában (30/1992), és ennek kritikája[3] egyaránt.

---

[1] Feinemma, Meindert – Maussen, Marcel: Dealing with Extremists in Public Discussion: Front National and “Republican Front” in France. In: Journal of Political Philosophy, 2000/3. pp. 379-400.

[2] Jürgen Habermas: Between Facts and Norms. Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, MIT Press, 1996. és Jürgen Habermas: A demokrácia három normatív modellje, továbbá uő: A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása.

[3] Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság és a gyűlöletbeszéd. In: Közjogi Szemle, 2009/1. szám, pp. 8-18.