Smuk Péter - Kutatói Blog: 2011

Alábbiakban olvasható a magyar demokrácia jellegének változásáról írt - elismerem, még nyers - vitaindítóm, amelyhez szeretnék kérni ötleteket, észrevételeket. Még nem hivatkozható, remélem ősszel megjelenik.

A magyar demokrácia jellege

A magyar demokrácia jellegének értelmezéséhez Körösényi András a konszenzusos és a többségi demokrácia lijphart-i modelljét alkalmazta[1], ennek a konstrukciónak a frissítését és felülvizsgálatát kívánom elvégezni vitaindítómban.[2]

Mivel a többségi és konszenzusos demokrácia modelljét a pártpolitikai vitákban előszeretettel alkalmazzák – alapvetően a baloldal tekinti alacsonyabb rendűnek a többségi modellt –, a magyar politikai rendszer természetének minősítése érzékeny feladat. Körösényi nyomán igyekszem körültekintően leírni az egyes értékelési dimenziókat, és ezáltal levonni következtetésemet.

Ezek a modellek és fogalmak a rendszerváltozást követő időszak értékelésében is megjelentek. Érdekes felhívni arra a figyelmet, hogy a politikai rendszerről különbözőképpen gondolkodik két mérvadó szerző. Tölgyessy Péter megállapítása szerint „az Ellenzéki Kerekasztal meghatározó személyiségei nem kívántak konszenzusos demokráciát.”[3] Szerinte az alapító atyák a lényegi államszervezeti és alapjogi keretek rögzítése mellett versengő többpártrendszert és világos kormányzati felelősségi viszonyokat kívántak intézményesíteni. Ennek ellent mond Halmai Gábor, aki szerint a rendszerváltás alkotmánya a nyugat-európai konszenzuális parlamentarizmust követi, szemben a keleti-európai félelnöki rendszerekkel, vagy akár a westminsteri kétpártrendszerrel.[4]

A konszenzusos és a többségi demokrácia modelljének leírásához Lijphart több dimenziós vizsgálatot javasolt. Az egyes – Körösényi által újrafogalmazott – dimenziók mentén a következő megállapításokat tehetjük.[5]

1. Az Alkotmány

A rendszerváltozás átmeneti alkotmányának 22 éves karrierje sajátos történelmi összefüggéseknek köszönhető. 1989-1990-ben egyik alkotmánynovella sem érintette sem az alkotmány számozását, sem az alkotmánymódosítás szabályait. Jóllehet, az 1989. évi XXXI. törvény jogállami tartalmat, az 1990-es paktum pedig pillanatnyi nagykoalíciós alapon a kormányformát és a minősített többséget érintő szabályokat hozott. Egyik történelmi pillanatot sem használta fel a politikai elit, hogy új alkotmányt adjon Magyarországnak. Ennek okaként jelölhető meg az a tény, hogy a népszavazásról szóló, egyébként az alaptörvénynél nyilvánvalóan alacsonyabb rangú jogszabály, referendumot írt elő arra az esetre. Nem változtatták meg a sztálini alkotmányból származó kétharmados módosítási szabályt sem. Ez alkalmas ugyan arra, hogy a minősített többséget csak kivételes esetben elérő kormánytöbbséget az államszervezet és alapjogok alapvető kérdéseiben megkösse, arra azonban szintén kiválóan alkalmas, hogy a politikai elit érdekeit szolgáló esetekben ne akadályozza meg a gyors alkotmánymódosításokat (EU-ügyek, képviselői költségtérítés, stb.). A parlament tehát szuverénként tetszeleghetett, ám az alkotmányozás legitimációs alapját az elit önérdekének követése gyorsan kikezdte. Végeredményben az Alkotmány számomra a konszenzusos demokrácia tiszta modelljétől kissé távolabb áll, mint Körösényinél, a későbbi dimenziók tekintetében is alkalmazandó ismérvnek tartom, hogy a konszenzusos demokrácia nem egyszerűen az erős parlamenti ellenzéki jogok intézményesítésében jelenik meg, hanem az Országgyűlés hatásköreinek közjogi korlátai összességében is. Megjegyzendő, hogy a kormányt az agresszív többségi logika érvényesítésével vádoló ellenzék 2010-11-ben kategorikusan elutasította az új alaptörvény megmerevítését. (A javaslat szerint az alkotmánymódosítások két egymás követő Országgyűlés általi kétharmados megerősítés révén léphettek volna hatályba.) Ez nemcsak a jelenlegi alkotmányozó hatalom akaratának bebetonozása ellen irányult, az ellenérvek között szerepelt, hogy a parlament nem lesz képes „gyorsan reagálni” alkotmányozási kihívásokra – nem mintha ezek a „gyorsan lereagált” helyzetek nem szültek volna felemás eredményeket a közelmúltban. Ugyanakkor az új alaptörvény népszavazásra bocsátását erőteljesen követelték a szocialisták.

2. A kormány politikai egysége vagy megosztottsága

A kormány politikai egységét addig érintette a többpárti koalíciós jelleg, amíg a kisebb pártok valós zsarolási potenciállal rendelkeztek. A pártfegyelem erősödése és a kis pártok politikai elitjének betagozódása a „nagy testvérek” szellemi elitjéhez azt eredményezte, hogy a kiélezett pártversenyben a kormány egységessége nőtt. Ennek további okai is vannak – a vezérdemokrácia sajátosságai főként –, ám az MDF megsemmisülése, az SZDSZ-frakció szakadása, és a KDNP kvázi pártként való visszatérése számomra azt jelzi, hogy a koalíciós logika mentén, az elemzett időszak második felében, a kormány politikai egységét veszélyeztető tényezőket már nem találunk. Ez a politikai rendszer többségi jellegét erősíti, különösen tendenciájában. Hozzátehetjük, hogy alkotmányjogi értelemben, ambícióit lehűtve, az AB korán kivonta az államfőt is a végrehajtó hatalomból. Ezt követően pedig a közpolitika-formálás és szervezetalakítás terén tisztes cselekvési szabadságot garantált a kormány számára.

3. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya

A törvényhozás egyértelműen a kormánytöbbség által uralt döntéshozó szerv. Sem a házszabályi tételes rendelkezések, sem a politikai gyakorlat nem mutattak mást, minthogy a kormánytöbbség szabadon rendelkezik a parlamenttel. A kormány iránti bizalom megvonására egyszer sem került sor, a 2009-es konstruktív bizalmatlanság sem eredményezett valódi kormányváltást. Az, hogy a politikai bázisát elveszített miniszterelnöktől a kormánypártok meg tudtak szabadulni 2004-ben, nem cáfolja állításunkat. Ugyan a parlament autonómiája itt látványos, a stabil kormánytöbbség miatt azonban tartalmilag nem léptünk a konszenzusos demokrácia felé. A parlament elvétve utasított el interpellációra adott választ, a kormány törvényjavaslatait pedig nem alakította át lényegi pontokon, s főleg nem a kormány akaratával szemben. (Körösényi ezzel ellentétes, a munkaparlamenti jellegre hivatkozó érvelését nem tudom megerősíteni.) A kétharmados törvényekhez a támogatottságot az Országgyűlésben lehet létrehozni, ez valóban a kormány mozgásterét szűkítette. A többségi demokratikus jellemzők ennek ellenére ezt a dimenziót is uralják.

4. A törvényhozás szerkezete

A magyar parlament kétkamarássá alakításának szándéka több esetben is markánsan megfogalmazódott, ám valós politikai esélye ennek nem volt. A világosan uralható és diktálható törvényalkotás, a demokratikus legitimáció pártelvűsége egyértelműen a politikai elit ínyére való volt. A többségi demokratikus jelleg e tekintetben tehát nem változott.

5. Az állam felépítése

Az állam felépítése kapcsán nagy átalakítási elképzelések nem születtek, egyedül a régiók saját választott döntéshozó testülettel való ellátása minősíthető ilyen, amúgy politikai realitás nélküli ötletnek. A központi kormányzatot tehát föderális vagy tagállami ellenhatalom nem gátolja. Az önkormányzatok alapjogait az Alkotmány biztosítja ugyan – és komoly stabilitást is mutattak, nagyrészt valószínűleg a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának is köszönhetően –, ám a költségvetési politika képes volt a helyi feladatok és azok központi finanszírozásának ördögi körébe csalni a helyhatóságokat. A pénzügyi függőség révén ez a dimenzió így kevés ellenpontot képezett a kormányzatnak. A 2011-es átalakítási, a helyi feladatok „államosításáról” szóló elképzeléseket éppen eme függőségből kiindulva magyarázzák. Megemlíthető az is, hogy az eddigi helyhatósági választások gyakorlata szerint, a tavasszal győztes politikai oldal csak ritkán rombolta le népszerűségét az őszi választásokig. Amennyiben ez megtörtént, némi politikai ellensúly jött létre a nagyvárosokban. A kisebb városok és községek független jelöltjei a helyi elitek sikereit jelzik, több sikerélményt eredményezve a civil szektornak. Noha az önkormányzati rendszer a konszenzusos elemeket jeleníti meg, tendenciájában ez a dimenzió is közelített a többségi modellhez.

6. A képviseleti és a közvetlen demokrácia

A közvetlen demokratikus intézmények léte önmagában a konszenzusos demokrácia ismérve, azonban annak gyakorlata alapján a többségi hatalomgyakorlás gyenge ellensúlyának minősíthető. A népszavazások közül csak az 1989-es és a 2008-as szállt sikeresen szembe a kormány és az Országgyűlés törekvéseivel, míg a többiek esetében vagy sikeres lejárató kampány tette eredménytelenné a referendumot (1990, 2004), vagy a politikai elit alkalmi megegyezése nyomán számított előre lefutottnak, puszta formalitásnak a voksolás. A nemzetközi kapcsolatainkat érintő, szuverenitás-korlátozó politikai döntések referendumon való megerősítése (1997, 2003) a politikai elit számára egy kiegészítő legitimációs bázisképzést jelentett. Nem beszélhetünk tehát arról, hogy a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás valójában konszenzusos demokratikus elemeket erősítene a magyar politikai rendszerben. Az OVB „szűrő” szerepfelfogása már-már a népszavazási kezdeményezések elleni hajszának tűnt 2007-ben. A 2008-as voksolás kiválóan mutatja, hogy bár a kormányoldal politikáját sikeresen torpedózta meg az ellenzék, az általános többségi közpolitikai-formálás ettől még nem változott meg, még az adott ciklusban sem. Nem élt az alkotmányozó az alaptörvény népszavazás útján történő megerősítésével 2011-ben sem (amely politikai mérlegelésen alapuló döntés útjában alkotmányos akadály nem állt).

7. A választási rendszer

A parlamenti képviselők megválasztásának különösen tartósnak bizonyult rendszere több ponton is konszenzuális elemeket kívánt inkorpolálni. A listás mandátum és a kompenzációs lista intézménye nemcsak a helyi érdekek megjelenítésére szolgáló, hanem a kormányozhatóság elvét is erősíteni kívánó egyéni választókerületek moderálását is alkalmas lehetne. Ez – a kétharmados szabályokkal együttesen értékelve – arra szolgált, hogy legalább a blokkoló kisebbségi pozíciót felkínálja az ellenzéknek. Ezzel szemben csak különös politikai helyzetekben dolgozott, amikor a kormányzó pártok összeomlottak (1994, 2010). Matematikai tény azonban, hogy egyértelmű társadalmi többség kialakulása esetén, egy politikai oldal 50 % feletti teljesítménye már kétharmados parlamenti többséget eredményez. Ez alapján a választási rendszerünket a konszenzuális dimenziót erősíteni kívánó elemeket tartalmazó, ám a többségi kormányzást rendre biztosító vegyes rendszernek minősíthetjük, a két demokrácia-modell közötti „köztes” jellegét elfogadva.

8. A pártrendszer

A releváns politikai pártok több esetben átigazoltak ugyan, de a pártrendszer markáns jobb-baloldali megosztottsága a kilencvenes évek kezdetén világossá vált. A politikai váltógazdálkodás is rendre ennek jegyében zajlott le. A hosszabb távon mérsékelten plurális pártrendszerben a „kispártok” politikai pozícióit gyorsan relativizálta a koalíciós kényszer, és a jobboldal-baloldal „történelmi” versenye. Aki ebben nem tudott stratégiai pozíciót elfoglalni, halálra ítéltetett. A pártrendszer megrendülése és átrendeződése 2009-2010-ben ezt az állítást nem cáfolja teljesen. A kétoldali ellenzék jobbszárnyát megjelenítő Jobbik és a zöld LMP parlamenti pozíciója ugyan paradigmaváltás előjeleként is felfogható, annak bekövetkeztét a következő történelmi időszak igazolhatja csak vissza. A magyar politikai rendszer hatalmi szerkezetét tekintve is pártelvű maradt, amely a konszenzuális elemek számára kevés esélyt kínál.

9. Érdekcsoportok

A nem politikai pártként működő érdekképviseleti szervezetek számára a többoldalú érdekegyeztetési fórumok kezdetben világosan a hatalmi döntések korporatív jellegű befolyásolásának esélyét kínálták. Ezt a rendszert egyrészt sikeresen lebontotta a parlament, másrészt a működésének elégtelenségeire világosan rámutatnak a nagyszabású sztrájkhullámok. A munkabeszüntetés és politikai tiltakozás változatos formákban jelentkezett, ám az érdekérvényesítés tekintetében kevés eredményt tudott felmutatni. Az érdekcsoportok plurális szerveződésének elmaradása ellenére a többségi hatalmi logika ellensúlyozására kevés intézményesített lehetőség jött létre, eredménytelensége tekintetében pedig a vizsgált korszak második felében a konszenzuális elemek egyértelmű gyengeségét mutatja fel ez a dimenzió.

10. Alkotmányossági felülvizsgálat

Az AB sajátos hatáskör-értelmezése és aktivizmusa révén a magyar politikai rendszer egyértelműen ebben a dimenzióban nevezhető konszenzuálisnak. Mind a közpolitikai döntések, mind egyéb hatalmi törekvések markáns ellensúlyozásának intézménye az Alkotmánybíróság – az elemzés tárgyául szolgáló időszak nagy részében. Az Országgyűlés ugyan több esetben megtalálta az ellenszerét, ám az AB költségvetési kihatásokra tekintet nélkül hozott döntései világos ellenpontozását jelentették a többségi logikának. Azonban az 1989-es alkotmányos rendszer keretein belüli 2010-es módosítások, majd az új Alaptörvény szabályai ezen ellensúly markáns lebontását jelzik. A politikai rendszer 2010-től egyértelműen többségi irányba mozdult el, még akkor is, ha az AB kreatív alkotmányértelmezéssel a jövőben újrapozícionálhatja magát. Ennek értékelése azonban csak később lehetséges.

11. Központi bank

A többségi gazdaságpolitika és a Nemzeti Bank konfliktusai nem ritkán személyi kérdésként jelentek meg a vizsgált húsz esztendőben. Intézményesített garanciákat alapvetően az Európai Uniós standardok jelentenek, amelyek érvényesítése a tagállami szuverenitás általánosabb problémaköréhez tartoznak. Minden kormány megtalálta ugyanis annak módját, hogy a jegybanki függetlenségért küzdő MNB-elnök monetáris elképzeléseit elhajlítsa. A konszenzusos modell ismérveként szolgált jegybanki autonómia elvét tehát árnyalnunk kell, alapvetően a monetáris tanács választása és más intézményei befolyásolási csatornák miatt.

12. Elitstratégiák

Ez előbb említett dimenziók mellett Körösényi az elitstratégiákat is bevonja a magyar demokrácia jellegének meghatározásába. Ennek körében egyetértek azzal a megállapításával, miszerint a magyar politikai elit egyes csoportjai között nem a kooperatív, hanem a kompetitív viszony kialakulását lehet megfigyelni. A fő politikai családok több színtéren is a centrifugális hatásokat erősítő tábor-képzésben jeleskedtek, miközben jónéhány közpolitikai kérdésben és a személyközpontú pártcsatározásokban egyaránt az angyal/ördög dichotómiát alkalmazták. Az együttműködés hiánya mellett néhány, a főszabályt erősítő kivételt lehet csak megemlíteni. Az euroatlanti integráció kérdésében a csatlakozásig a magyar politikai elit egységesen lépett fel (ugyanígy továbbá egyes integrációs vívmányok kritikátlan átvételében, ld. EU-alkotmány és alapszerződések villámgyors ratifikálását). Az uniós politikai színtéren, valamint az uniós és a hazai politikai szintek érintkezése kapcsán azonban már jelentős konfliktusok kerültek felszínre – ennek körében elegendő a 2011-es magyar EU-elnökség nyitányára utalni, amikor a belpolitikai vitákat sikeresen exportáltuk az EP plénumára is. Az elitek demobilizációs stratégiája kapcsán azonban Körösényi megállapítását ki kell egészíteni azzal, hogy a politikai felek jelentős mozgósításra voltak képesek 2002-t követően is. Ugyan a választási részvételek a kiugró 2002. évi eredményeket nem érték el, azonban az utcai megmozdulások, a 2008. évi népszavazás, valamint a nemzeti konzultációk különböző formáiban „békeidőben” is milliós nagyságrendben tudott – különösen a jobboldal – állampolgári véleménynyilvánítást elérni.

A magyar demokrácia jellegéről szóló általános értékelést tehát annyiban tartom módosítandónak, hogy az alapvető konszenzuális elemek ellenére, politikai rendszerünk elsősorban többségi jellegűnek minősíthető. Különösen az 1998 után tapasztalható fejlemények tendenciája jelzi ennek érvényességét. A magyar politikai rendszert a következőképp lehet elhelyezni a többségi-konszenzusos modellben. (A táblázat kicsit rosszul szerkesztett, de aki Körösényi táblázatát értette, annak ez is könnyen átjön.)

A magyar politikai rendszer természete – többségi vagy konszenzusos?[6]

	Többségi	Közelebb a többségihez	Köztes	Közelebb a konszen-zusoshoz	Konszen-zusos
Alkotmány				X	O+
Végrehajtás, kormány		X	O+
Törvényhozás, végrehajtás			O X	<= +
A törvényhozás felépítése	O+ X
Az állam felépítése		O+ X
Közvetlen demokrácia			X	O	<= +
Választási rendszer		X	O+
Pártrendszer		O X	<=	+
Érdekcsoportok		X	O	<= +
Alkotmányossági felülvizsgálat				X	O+
Központi bank			X	O+
Rendszerváltás után [K.A.]	+	+	++	++++	+++
Ezredforduló éveitől [K.A.]	O	O O	O O O O	O O	O O
Átfogó értékelés 2011-ben [S.P.]	X	XXXXX	XXX	XX

[1] A modellek részletesebb ismertetésétől eltekintek. Ld. Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Bp., 2003., Osiris, p. 594-607., és 618-620.; valamint Lijphart, Arnedt: Patterns of democracy. New Haven, 1999., Yale University Press.

[2] Az OTKA által PD 75816 számon támogatott posztdoktori kutatás eredményeinek részeként.

[3] Tölgyessy Péter: Az 1989-es fordulat, és ami utána következett. In: A rendszerváltás húsz éve: változások és válaszok. Szerk.: Bayer József – Boda Zsolt. Bp., 2009., L’Harmattan – MTA PTI. p. 34.

[4] Halmai Gábor: A magyar alkotmányjog átalakulása 1985-2005. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985-2005. (Szerk.: Jakab András és Takács Péter) Bp., 2007., Gondolat – ELTE ÁJK. p. 18-19.

[5] Az egyes megállapítások háttérelemzéseihez ld.: Kukorelli István – Smuk Péter: A magyar országgyűlés 1990-2010. Öt parlamenti ciklus története. Bp., 2010., Országgyűlés Hivatala; Smuk Péter: A politikai zsákmányelv alkotmányos korlátai. In: Jog-Állam-Politika, 2010/4. szám. p. 3-22.; valamint politika- és közjogtörténeti adalékokkal a szerző kiadás alatt álló monográfiája is szolgál.

[6] A Körösényi által készített táblázatban X-el jeleztem a saját osztályozásom. Továbbá: [K.A.] : Körösényi András, [S.P.] : Smuk Péter

Smuk Péter - Kutatói Blog

2011. december 20., kedd

Megjelent a monográfiám.

2011. október 25., kedd

smukpeterelemez

2011. október 22., szombat

Most találtam...

2011. szeptember 30., péntek

Határtalanul - a határon túli magyarok szimpóziuma

2011. szeptember 9., péntek

Honfoglalás - szeptember 7.

2011. augusztus 2., kedd

H18 a honfoglalás előtt

2011. július 28., csütörtök

A magyar demokrácia jellege

2011. március 3., csütörtök

Blogot indítottam